权力转移：气候ylzz永利总站专家圆桌会议

纽约大学法律杂志最近召集了七位纽约大学法学院环境和能源监管专家的教员和校友，讨论气候变化以及即将上任的总统政府可能如何应对这一问题。在一次内容广泛的演讲中，小组成员讨论了许多主题，包括美国ylzz永利总站的优缺点、私营部门和环境保护局的作用、清洁能源计划的未来以及《巴黎协定》的重要性。

伊格纳西亚·莫雷诺 '90 （主持人）美国司法部环境与自然资源司前助理总检察长（2009-13）； iMoreno 集团首席执行官兼负责人：

我的第一个问题是问里基·雷维兹和博伊登·格雷大使的。自奥巴马总统2013年ylzz永利总站行动计划出台以来，美国在国内外采取了一系列重大行动来应对ylzz永利总站变化。美国承诺到 2025 年将国内温室气体排放量比 2005 年水平减少 26% 至 28%。

环境保护局发布了多项重要规定，包括旨在减少新建和现有发电厂碳排放的清洁电力计划。 [编者注：这次讨论是在最高法院中止清洁能源计划之前进行的。]最近，美国在巴黎举行的联合国ylzz永利总站变化会议上发挥了领导作用，谈判并签署了一项历史性协议，以加强全球应对ylzz永利总站变化威胁的行动。

奥巴马总统的任期还剩不到一年，而且联邦法院将在未来一段时间内对清洁能源计划的合法性提出质疑，让我们展望未来。您建议新当选的总统在上任的头 100 天采取哪些行动（如果有的话）来应对ylzz永利总站变化？作为回答的一部分，您可以假设民主党或共和党已于 2017 年 1 月 20 日宣誓就职。

理查德·雷维斯劳伦斯·金法学教授兼名誉院长；ylzz永利总站诚信研究所所长；作者，与 Jack Lienke '11，为空气而奋斗：发电厂和“煤炭战争”:

如果让你选择，我会假设民主党已宣誓就职。我还假设国会不会在新总统的第一个任期内采取全面应对ylzz永利总站变化的行动。

问题是这样的：清洁能源计划不足以实现巴黎承诺。接下来去哪里？ylzz永利总站可以继续逐个行业地解决这个问题。因此，针对石油和天然气开采过程中的甲烷排放提出了新的法规。然后ylzz永利总站可以去炼油厂等等。ylzz永利总站一直在做的事情有两个严重的问题。一是它非常麻烦：取消其中一项规则是一项艰巨的任务，需要多年的监管工作，然后是多年的诉讼。第二，大多数人认为这些规则只允许在规则适用的行业内进行交易。因此，您无法获得更广泛的交易的优势，从而进一步降低成本。

这个问题有一个解决方案，新总统可以在上任 100 天内宣布推出。这就是《清洁空气法》第 115 条。

第 115 条授权 EPA 要求各州解决危及其他国家公共健康和福利的排放问题。但要做到这一点，必须发现其他国家正在采取有利于美国的互惠措施。巴黎会谈以及随后发生的事情为做出互惠发现提供了良好的基础。 我对总统的建议是，一旦得到其他国家在巴黎的承诺的支持，政府将尽快做出这样的决定。然后，利用第 115 条作为一站式措施来监管产生温室气体的主要经济部门。

C.博登·格雷乔治·H·W·布什总统的白宫法律顾问衬套;总统监管救济特别工作组的顾问； Boyden Gray & Associates 创始合伙人；兼职教授：

我假设共和党将担任总统。我建议他利用自己所拥有的ylzz永利总站来释放燃料市场的竞争，以便低碳燃料能够在开放的市场水平竞争环境中竞争，主要是在运输方面。环保局做了很多事情来把事情搞砸。

如何规范这一切？我完全同意ylzz永利总站前任院长的观点，即最好的方法是排放交易。但我认为第 115 条不是可行的方法，因为该条与标准污染物相关。温室气体不是该法案第 110 条规定的国家实施计划监管的标准污染物。我鼓励总统考虑一项大交易，即实行限额与交易或碳税，而产生的任何其他收入都以收入中性的方式用于减少企业所得税等。

然后你会暂停以获得共和党的选票。你可能会说，只要实行限额与交易或碳税，美国环保局就根本没有对任何温室气体的管辖权。现在，这是让两党很多人都感到窒息的事情。有人告诉我，共和党人和环保组织认为他们可以带动他们的群众。我不知道这两种说法的真相，但我会鼓励国会通过两党的限额与交易计划或碳税来取代美国环保署的零碎监管。

更多：Nat，您是一名经济学家，并且在这些问题上研究了相当长的一段时间。您对解决ylzz永利总站变化问题的大谈判和基于市场的方法有何看法？ 

纳特·基奥汉前国家经济委员会和国内ylzz永利总站委员会能源和环境总统特别助理 (2011-12)； 环境保护基金全球气候副总裁； 兼职教授：

如果我们能讨价还价那就太好了。但环保界不会支持任何完全剥夺美国环保署根据《清洁空气法案》监管温室气体的ylzz永利总站的做法，所以这是一个死胡同。这并不意味着你不能达成某种协议，因为你可以想象 EPA 当局可以通过哪些方式提供支持。如果你从经济理论的角度来考虑碳税，就会发现学术界的经济学家对碳税有很多喜欢的地方。从环保倡导者的角度来看，问题在于它没有排放限制。最终我们要做的就是停止向空气中排放碳污染；我们不仅需要为其定价。

因此，您可以想象一个宏伟的协议的轮廓，该协议将维持 EPA 的《清洁空气法案》权威，以便为减排提供保证，同时使用税收或基于市场的ylzz永利总站作为实现我们所需减排的工具。在这种情况下，美国环保局不需要根据《清洁空气法》行使现有的监管权力，除非我们看起来可能会达不到排放目标。

《巴黎协定》和《清洁能源计划》都是解决这一难题的关键部分，但从长远来看，两者都不足以解决问题。因此，ylzz永利总站现在需要开始思考的主要问题是如何提高各国根据《巴黎协定》采取的步骤的雄心，以及如何提高美国的雄心。即使为了实现 2025 年目标，ylzz永利总站需要做的不仅仅是清洁能源计划或其他已经制定的法规。

如果我们要在 2025 年之后实现 2030 年及以后所需的削减，我们将需要全新的ylzz永利总站。也许这是第 115 条，也许这是国会的新立法。里基已经制定了一条途径，从《清洁空气法》监管开始，并以此方式施加压力。博伊登就大交易提出了另一项建议。

更多：Karl，您对市场机制机会有何看法？

卡尔·金迪格 '75Pittston Coal 首席执行官兼总裁 (1995-98)；律师：

ylzz永利总站已经在美国看到了以天然气替代煤炭来减少温室气体排放的基于市场的反应（基本上不需要大量政府干预）。

人们谈论 2050 年（即 35 年后）将会发生的事情。好吧，十年前，如果你问大多数专家，“美国在天然气方面的定位如何？”他们会说，“ylzz永利总站必须很快从这里进口很多东西，因为ylzz永利总站已经用完了。”现在，通过技术变革，ylzz永利总站知道ylzz永利总站拥有大量天然气。

私营部门一直在利用这种天然气来发电。去年是美国数十年来天然气再生首次超过煤炭再生。使用天然气与煤炭相比，可以将二氧化碳减少二比一或三比一。

我正在关注德国正在发生的事情，他们非常积极地计划将太阳能和风能作为其能源结构的一部分，并看到与法国正在发生的事情非常有趣的并列。没有人谈论法国，但法国 75% 的电力来自核能，而且不会产生二氧化碳分子。这是一个有趣的模型，可能在美国可行。

显然，关注华盛顿、总统和国会可能采取的行动很重要。但这些项目要想发挥作用，还必须引起美国其他 3.3 亿人的共鸣。这必须是对他们有意义的东西，并且不会导致电力不可靠或昂贵得离谱。否则，光靠出台新的规定是解决不了这个问题的。 

阿米莉亚·萨尔兹曼 ’85 前白宫环境质量委员会ylzz永利总站推广副主任 (2009-11)； Lazer’s Bight 校长；兼职教授：

我完全同意。ylzz永利总站需要完成的任务远远超出了美国自身的监管或立法能力。要到达ylzz永利总站真正需要去的地方，就必须有私营部门和世界公民的参与。我喜欢美国环保署的后盾力量，它负责保护这个国家的人民和环境，并在改变全球污染应对措施方面发挥了巨大作用。政府正在进行长期研究、投资和伟大的科学研究，但这并不总能带来突破。

ylzz永利总站已经从巴黎看到的汞和空气有毒标准、跨境规则、115 威胁、清洁能源计划中看到的变化，是私营部门的积极回应。比尔·盖茨发起的投资清洁能源技术的联盟就是一个很好的例子。

更多：布莱斯，有关《巴黎协定》的内容已经有很多，但考虑到各方在未来几年仍需做出的许多承诺，《巴黎协定》真的会成为一个关键点吗？ 

布莱斯·鲁迪克法学硕士’08 马尔代夫驻联合国代表团高级法律顾问； Frank J. Guarini 环境、能源和土地使用法中心ylzz永利总站项目主任兼高级研究员；兼职教授：

是的，这是一个例子：自 1995 年以来，每年召开一次缔约方会议，审查 1992 年在里约热内卢达成的《联合国ylzz永利总站变化框架公约》的进展情况。最近一次会议是在巴黎的一个旧机场举行的。有一条街道，他们称之为香榭丽舍大街。一侧有一堆大厅，谈判代表和政府官员在里面开会。另一边是另一组飞机库，全是私营部门和非政府组织。

当政府人员进行谈判时，私营部门和非政府组织实际上正在宣布新的行​​动。有时，这些行动是在政府支持下进行的；有时，这些行动是在政府的支持下进行的。但通常情况并非如此。这持续了八天，逐个区域。宣布了大约 75 项新的全球举措，其中许多举措并未涉及政府。因此，私营部门的参与方式是我认为ylzz永利总站以前从未见过的。现在发生的事情不同了。

该协议本身与之前的协议有两个根本不同。一是参与国家的数量。 1992 年签署的联合国公约以及几年后的一项议定书，只有发达国家或不到 40 个国家做出了承诺。 2010 年坎昆，大约 100 个国家做出了承诺。这些不具有法律约束力。

但现在有了新的《巴黎协定》，ylzz永利总站可能有 188 个国家承诺了他们将在全国范围内采取的行动，这涵盖了 99% 的排放量。仅就覆盖范围而言，这是相当重要的。

其次，旧系统是自上而下的。您有需要减少的全球​​金额。这些资金被分配给正在削减的国家，每个国家都得到了必须满足的数字。根据《巴黎协定》，各国已在国内决定了自己要做什么。这些国家对其贡献的决定通常是通过国内咨询程序进行的，各国会说，“好吧，这就是我们在交通、能源方面能够做的事情”，并审视了整个经济。然后他们将这些ylzz永利总站加起来并得出一个数字。因此，美国的这一比例为 26% 至 28%，欧盟的比例为 30% 至 40%。这很重要，因为不再只有一个数字，而各国则试图弄清楚如何满足这个数字。相反，他们有这些可以实施的削减计划。

更多：Ricky 建议ylzz永利总站查看第 115 条，怎么样？

基欧哈恩：作为一名经济学家，我可以说，如果没有明确、强有力、精心设计的政府ylzz永利总站，变革就不会发生。你会看到一些领先的公司自己做出承诺，因为他们认为这符合他们的商业利益。但为了真正实现我们需要的减排，我们需要政府制定正确的激励措施和市场信号。它们可能来自 Ricky 所谈论的通过第 115 条制定的整个经济范围的限额与交易体系，或者 Boyden 所谈论的通过立法建立的碳税或排放交易体系。卡尔提到了市场在美国电力行业煤炭衰落和天然气崛起中的作用。市场确实发挥了作用，但监管也发挥了作用——实际上，主要不是博伊登、里基和我希望看到的那种经济有效、具有成本效益的监管，而是根据《清洁空气法》有害空气污染物条款制定的良好的老式指挥和控制法规，以应对燃煤电厂的汞和其他空气有毒物质对公众健康造成的威胁。

因此，即使在这个故事中，监管也发挥了关键作用。我们需要记住，政府ylzz永利总站——希望是经济上合理、经济高效、以市场为基础的ylzz永利总站——对碳设定价格和限制，从而为私营部门创造这些激励。

更多：博伊登，你提出了一个不同的框架来进行。

灰色：天然气非常清洁。它的潜力在固定电力领域已经有所实现，但在移动电源领域可能会发挥主要作用。这就是 EPA 真正的障碍所在。

天然气可以单独用作燃料，也可以用作重型卡车的压缩或液化天然气。它可以转化为甲醇或乙醇。它可能是真正本垒打的基础，那就是氢。但如果不修改法规以提供公平的竞争环境，无论采取什么措施应对ylzz永利总站变化，这种情况都不会发生。如果真的有一个公平的竞争环境，并且允许跨部门交易（EPA 从未表示过任何容忍），你会发现巨大的创新最终会减少碳排放，即使没有直接设定价格或限制。

REVESZ：第 115 条显然允许跨行业交易。ylzz永利总站应该推动这一点，因为除非ylzz永利总站这样做，否则ylzz永利总站无法实现全部成本降低潜力。

在公平的竞争环境中，我赞成取消所有补贴，但ylzz永利总站真正创造公平竞争环境的唯一方法是内部化污染外部性（一个经济学术语，意思是调整内部成本或收益，以考虑到外部社会成本或收益），否则ylzz永利总站就是在补贴肮脏的能源生产商，不是用金钱，而是用人们的生命和环境危害。

金迪：从短期来看，ylzz永利总站今天可以做的一件事是鼓励建设从宾夕法尼亚州到南部的管道，以便完全依赖煤炭的地区能够获得天然气，同时ylzz永利总站继续支持研究。今天可能还不知道这个问题的解决方案。

当您思考过去 30 年发生的技术变革时，每个人都会谈论水力压裂和天然气。但真正的技术突破是计算机控制的钻孔，它允许您将六英寸的管道输送两英里，并将其保持在距离您想要的位置 75 英尺的范围内。这是真正的技术突破，强大的计算能力使之成为现实。

当ylzz永利总站审视技术变革的进程时，还会出现其他事情。但与此同时，ylzz永利总站不想让完美成为优秀的敌人。让ylzz永利总站在寻找其他解决方案时充分利用摆在ylzz永利总站面前的机会。

更多：艾米，你想解决这个问题吗？

萨尔兹曼：政府是一个生硬的工具，不像加州投资者那样可以找出下一个 Groupon。但政府可以发挥作用，为能源实验室的长期研究开放这个世界。

一项可能对能源实验室真正有帮助的改革是鼓励他们建立更多具有真正目标的公私合作伙伴关系。这是不祥之兆：ylzz永利总站必须在未来 30 年内摆脱碳排放，而这将是非常困难的。这将需要政府、私营部门和社区层面的科技众包。

金迪：政府有一个很棒的试验台，可以用来检验这些想法，称为田纳西河谷管理局。

政府不需要任何法规来告诉田纳西河谷管理局该做什么；它拥有它。它也是美国最大的燃煤发电机之一。但他们也有核电站、水电站以及太阳能和风能项目。其总部位于诺克斯维尔，毗邻橡树岭国家实验室。这是尝试解决其中一些问题的好地方。

更多：ylzz永利总站之前讨论过大讨价还价，其他人认为不可能有提议的大讨价还价。看来ylzz永利总站可能会被困住。ylzz永利总站正在讨论不同的方法——基于市场的方法、限额与交易系统——每个人都认为这是一个好主意，也许可以作为组合的一部分，但ylzz永利总站如何实现这一目标呢？与目前看来不太令人鼓舞的国会行动相比，ylzz永利总站可以通过现有的权威来看待什么？ylzz永利总站从这里到那里的路径是什么？

基欧哈恩：我们在美国需要更大的雄心。为了实现总统提出的 2025 年目标，我们需要制定更雄心勃勃的ylzz永利总站。布莱斯，我想你会同意，我们在巴黎取得成功的原因之一是来自美国的真正领导力。法国人的外交工作非常出色。中国人已经取得了巨大的进步。但美国一直缺乏真正的领导力，而巴黎展示了这种领导力可以实现的目标。

为了继续保持这种领导地位并实现ylzz永利总站所需的雄心壮志，我​​们必须改变美国的政治。这必须从这个国家再次进行两党对话开始。就在八年前的 2008 年，约翰·麦凯恩 (John McCain) 作为共和党总统候选人竞选，并呼吁实施一项几乎与奥巴马总统提议的雄心勃勃的限额与交易计划。

博伊登，我并不是想让你难堪，但很高兴听到你的想法。共和党内有一部分人对气候变化采取了否认立场。只有当共和党对气候变化ylzz永利总站的支持不再是勇气的象征，而是开始成为政治上明智的做法时，我们才真正开始在这个问题上取得进展。

灰色：我是一名律师。我是一个外行。我不懂科学，但我仍然对布什总统41采取的立场印象深刻，这是一项无悔的ylzz永利总站：当你有选择时，而且它不是更昂贵，并且是考虑气候或其他一些外部性的重要方式，你会这样做，因为这是对未来的对冲，而没有人知道未来是什么。

酸雨计划效果非常好，因为没有人试图操纵它。但随着 2009 年国会二氧化碳法案 Waxman-Markey 的出现，这场游戏就开始了，而且从未结束。

影响共和党人的两点经常反映在意识形态言论中。第一个是——这解释了《京都议定书》遭到大规模投票的原因——中国和印度没有参与其中。你可以对《巴黎协定》进行各种宣传，但中国同意在 2030 年实现平稳。

到 2030 年，他们可以做任何他们想做的事，他们甚至可以建造他们甚至不需要的发电厂，直到 2030 年。这只是一个对系统进行博弈的公开邀请。印度也没有真正合作。如果没有这两者，共和党人就会说，“ylzz永利总站不会制定提高制造商能源价格的规则，以便他们将能源价格推向中国、印度或其他一些欠发达国家并获得更便宜的能源。”

ylzz永利总站之前已经失去了很多工作机会，而且由于中国传统的细颗粒物污染，ylzz永利总站仍然在失去工作机会，其中 25% 或 20% 最终到达加利福尼亚州或落基山脉，ylzz永利总站必须在那里进行清理。它非常昂贵，应该找到某种方法来解决中国人的问题。这确实会让事情朝着正确的方向发展。

就在两周前，中国承认他们完全错误地计算了去年的碳排放量。他们没有测量系统，更不用说基础设施来实施任何事情。

EPA 继续让人们发疯。没有理由必须使用根管调节理论。

鲁迪克：纳特说得对，如果没有美国的领导，如果没有法国的牵手和按摩，ylzz永利总站就不可能在巴黎达成协议。但与博伊登刚刚提出的观点相反，中国参与该协议几乎与美国一样重要。中国无疑是发展中国家的重要调节力量。如果美国能够带动中国，ylzz永利总站将开始看到大量国家纷纷批准这项新协议。

基欧哈恩：当我听到有关中国的争论时，我感到沮丧。 1997年，在克林顿政府完成《京都议定书》谈判之前，美国参议院以97比0的票数通过了《伯德-哈格尔决议》，该决议基本上是说，如果不要求像中国和印度这样的发展中大国加入与美国相同的框架，就不要为我们带来任何国际ylzz永利总站协议。好吧，这并不奇怪——《京都议定书》甚至从未进入参议院。

《巴黎协定》的构建方式与《京都议定书》相比发生了 180 度的转变，有 186 个国家在巴黎会议前提出了减排贡献。ylzz永利总站已经走到这一步了。中国将在未来几年内对其电力行业实施限额与交易计划，远远领先于美国。

因此，当人们说“嗯，中国在《巴黎协定》下做得还不够”时，就真的感觉像是在移动球门柱。事实上，哈格尔参议员本人几个月前写了一篇专栏文章，表示《巴黎协定》将满足伯德-哈格尔决议的条件。ylzz永利总站在不同的地方。

最后一个讽刺是，《巴黎协定》中没有任何具有法律强制力的约束性义务，因为美国参议院不会批准一项国际协定，而且ylzz永利总站永远无法获得批准所需的 67 票。因此，转而说该协议不可强制执行，这意味着中国可以为所欲为，这并不反映《巴黎协定》、中国正在做的事情以及国内政治的现实。

正如布莱斯所说，ylzz永利总站需要做大量工作来确保《巴黎协定》兑现其承诺。ylzz永利总站需要做大量工作来落实监测、报告和核查规定，以确保包括中国在内的每个国家都言出必行。ylzz永利总站需要做大量工作才能让印度走上低碳轨道。但如果说《巴黎协定》没有让印度和中国走上这条轨道，因此美国不应该在国内采取任何行动，那就大错特错了。

更多：有一些关于能力建设和社区作用的讨论。民间社会和社区作为行动强制因素的作用是什么？

萨尔兹曼：清洁能源计划在 EPA 行动中独一无二，真正从社区的需求和不同情况中汲取了经验教训。当美国环保局致力于改进清洁能源计划的初始草案和最终法规期间，它花了很多时间与社区、有色人种、私营部门和地方政府进行交谈。

EPA 对所有州进行了一项名为“邻近分析”的工作，主要关注主要污染源以及居住在这些源附近的人。这不仅仅是关注碳，还需要关注ylzz永利总站所说的标准污染物，即那些会让人们真正生病的污染物。

EPA 将该分析纳入各州在制定州实施计划时将获得的信息中。他们还强烈鼓励各州密切关注环境正义影响并进行有意义的公众参与。

这是巨大的。它在政治上也非常有价值。环境正义界普遍反对采取行动应对ylzz永利总站变化，担心这会导致社区污染程度更高和/或转移用于减少社区污染的资源。

此外，美国环保署做了一些明智的事情，非常符合奥巴马总统的愿景，即他们规定解决碳问题的行动的分配效益必须是平等的；他们还必须接触环境正义社区。这意味着清洁能源和清洁能源工作不会全部发生在富人居住的地方，但这些将使有色人种社区受益，并减轻环境正义社区的负担。

更多：在此，我要感谢每位小组成员。你绝对是杰出的。继续你的出色工作。

发布于 2016 年 9 月 2 日